Polska pod ostrzałem

Jak wskazał rzecznik generalny TSUE Dean Spielmann, Komisja Europejska domagała się, by Trybunał uznał, że Polska uchybiła zobowiązaniom wobec Unii Europejskiej, wydając wyroki, które podważają nadrzędność prawa unijnego. Konkretnie chodziło o wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca i 7 października 2021 r., dotyczące regulacji wynikającej z procesu reform polskiego sądownictwa. Przy okazji wczorajszej wypowiedzi, rzecznik TSUE poddał też fundamentalnej krytyce Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że jego działania „stanowią bezprecedensową rebelię”, gdyż naruszają pierwszeństwo, autonomię i skuteczność prawa UE. Nie sądzę, by warto było szerzej komentować styl tej wypowiedzi, na pewno jednak trzeba stwierdzić, że dowodzi ona bezprzykładnego łamania norm traktatowych. Wyznaczają one bowiem wyraźnie granice kompetencji Unii Europejskiej, dla których podstawę stanowi zasada przyznania. Zgodnie z art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej, jest ona uprawniona wykonywać tylko te kompetencje, które zostały jej przyznane. Ponadto przyjmuje się, że art. 5 powinien być stosowany z uwzględnieniem zasady poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich (art. 4 ust. 2 TUE) oraz zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich (art. 4 ust. 1 TUE). Ponadto, każda instytucja UE działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów (art. 13 ust. 2 TUE). Tak więc niedopuszczalne są takie działania Unii, które nie mają podstaw traktatowych. Z punktu widzenia systemu prawnego UE, sprawa wydaje się prosta do interpretacji. Jest także równie prosta z perspektywy polskiej Konstytucji.

Warto przypomnieć najbardziej podstawowe kwestie w tej materii, a przede wszystkim tezy, które Trybunał Konstytucyjny przedstawiał już wielokrotnie w swoim orzecznictwie, odnośnie stosunku pomiędzy prawem polskim, w tym przede wszystkim Konstytucją i prawem Unii Europejskiej. Podobnie też trybunały konstytucyjne innych państw członkowskich, jak Niemcy, Czechy, Hiszpania, Rumunia, Bułgaria czy Węgry odwołują się do tego samego rodzaju założeń ustrojowych.

Co mówi Konstytucja?

O stosunkach pomiędzy prawem polskim a prawem UE decyduje kilka postanowień Konstytucji, które są zawarte w jej rozdziale I „Rzeczpospolita” oraz w rozdziale III „Źródła prawa”. Ustawa zasadnicza nie zawiera żadnej wyodrębnionej części poświęconej członkostwu Polski w Unii Europejskiej. Były czynione próby by w tym kierunku zmienić Konstytucję, został nawet powołany przez Marszałka Sejmu RP, Bronisława Komorowskiego, specjalny zespół naukowy, który opracował projekt stosownej regulacji. Jednak ostatecznie do nowelizacji Konstytucji nie doszło.

Art. 8 ust. 1 stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem RP. Natomiast art. 90 ust. 1 Konstytucji upoważnia Rzeczpospolitą do przekazania (na podstawie umowy międzynarodowej) organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu, kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Z kolei art. 91 ust. 3 Konstytucji potwierdza nadrzędność polskiej ustawy zasadniczej, stwierdzając, że prawo stanowione przez organizację, której Polska przekazała niektóre kompetencje, ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Interpretacja tego przepisu potwierdza jednoznacznie nadrzędność Konstytucji wobec prawa unijnego.

Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na jeden kluczowy element treści przepisu art. 90 ust. 1, a mianowicie zastrzeżenie, że uprawnienie do przekazania „kompetencji organów władzy państwowej” przysługuje „w niektórych sprawach”. Władze polskie mogą przekazać kompetencje tylko w „niektórych sprawach”, a to oznacza interpretację zwężającą. Z ujęcia przepisu Konstytucji wypływa więc wniosek, że istnieją takie kompetencje, których przekazanie jest niedopuszczalne. Jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 11 maja 2005 r. i ponawiał w wielu innych uznając, że sformułowanie w „niektórych sprawach” oznacza:

-zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu;

-zakaz przekazania spraw w danej dziedzinie;

-zakaz przekazania co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. 

Postanowienia art. 8 ust. 1 i art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 stanowią spójną regulację wyrażającą ten sam cel ustrojowy, a mianowicie wyznaczenie granicy dla organów władzy przekazania kompetencji. Stanowią więc regulację o charakterze gwarancji decydujących o suwerenności Polski. Jak trafnie zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 listopada 2010 r., gwarancje te stanowią tzw. kotwice normatywne, które wyznaczają zakres i tryb przekazania kompetencji organów władzy Rzeczypospolitej.  Służą więc ochronie suwerenności Polski w fazie akcesji do Unii Europejskiej, a więc z punktu widzenia kompetencji wynikających z traktatu akcesyjnego. Nie można jednak widzieć ich znaczenia tylko w tym aspekcie. Wyznaczają one również granice w bieżącym stosowaniu prawa polskiego i unijnego.  A zatem tak w procesie akcesji do UE, jak też w bieżących relacjach wynikających z członkostwa w Unii, stanowią gwarancje suwerenności Polski. 

Należy podkreślić, że art. 8 ust. 1 i art.  91 ust. 3 ustalają granice zastosowania zasady pierwszeństwa prawa unijnego. Zarówno na etapie akcesji, jak i w okresie członkostwa, władze RP są zobowiązane do uznania nadrzędności ustawy zasadniczej. Tym bardziej, że traktaty unijne nie przewidują pierwszeństwa prawa unijnego.  A trzeba wyraźnie podkreślić, że wszystkie organy władzy w Polsce są związane postanowieniami Konstytucji, a więc dotyczy to również Trybunału Konstytucyjnego.

Wszechwładza sędziów

Powyższa analiza nie kończy się jednak wnioskiem, który formalnie byłby jedynym uprawnionym. Problem w stosunkach między Unią Europejską a Polską, a także innymi krajami wynika z faktu, że Unia Europejska uznaje w praktyce swoją nadrzędność wobec krajów członkowskich, a więc pełny zakres kompetencji do rozszerzania swoich uprawnień i wzmacniania pozycji biurokracji brukselskiej. Rozszerzanie kompetencji Unii następuje właśnie poprzez aktywizm sędziów unijnych, którzy traktują swoje uprawnienia w sposób rozszerzający. Orzecznictwo TSUE odrzuca możliwość, by państwa członkowskie, poprzez swoje trybunały konstytucyjne, mogły uchylać lub unieważniać normy unijne. Trzeba jednakże pamiętać, że sędziowie TSUE wydają skutecznie swoje wyroki narzucające jedyną słuszną interpretację prawa UE i akceptację działań Unii podejmowanych ultra vires (poza zakresem kompetencji) ponieważ mają polityczne umocowanie w systemie władzy UE. A praktyka ta prowadzi nas prosto do ostatecznego ukształtowania się superpaństwa unijnego. To na pewno będzie kres polskiej suwerenności.

Prof. Anna Łabno – konstytucjonalista, członek Rady Naukowej Ordo Iuris